摘要:近年来，我国持续加速布局氢能产业，氢能在制储输用各环节的多项关键材料与核心技术取得突破性进展，但产业面向下一步规模化、商业化应用仍存在诸多难点。政策是氢能市场创设期的重要支撑，当前我国氢能产业激励政策对地方财政依赖严重，覆盖场景较为单一，支持手段颇为局限，激励效果出现边际效益递减的现象，亟需科学系统的激励体系予以精准支持。本文对中国氢能产业激励政策现状进行归纳总结，借鉴欧盟、德国、美国、日韩等主要经济体优秀经验，为进一步完善我国氢能产业政策激励体系，实现产业可持续发展提出相关建议。
关键词:氢能;激励政策;非财政激励工具;多元化激励体系
随着应对气候变化和加速能源转型成为全球共识，氢能作为多个行业的重要脱碳工具以及实现碳中和目标的关键因素之一，正在全球范围内引起发展热潮。目前，已有26个国家和地区发布了氢路线图或战略，致力于利用氢能实现其气候目标、促进绿色发展以及培育经济新增长点。其中，中国、美国、欧盟、日本、韩国、澳大利亚等氢能发展势头迅猛的国家和地区，通过出台一系列氢能激励政策和启动多个氢能重大项目，正引领推动氢能发展迈向新高。根据国际氢能委员会预测，到 2050年，全球范围内氢能占全部能源消费的比重将提高到18%，氢经济的市场规模将达到 2.5 万亿美元。届时，氢能将成为全球能源体系的重要一环。
与欧美日韩等国家和地区相比，我国氢能发展虽然起步相对较晚，但在近年持续加大发展力度的基础上，已形成较大的规模。目前，我国是世界上最大的制氢国，年制氢产量约 3300 万吨; 2021 年，全国氢能产业项目投资总金额超过 3100 亿元;规划在 2025 年前，燃料电池车辆保有量达到 5 万辆左右;从产业规模来看，我国氢能的发展卓有成效。但随着我国氢能持续快速发展的同时，许多发展矛盾也开始显现，其中较为突 出的矛盾是目前的氢能政策对产业发展的激励作用有限，亟需完善其激励工具包，形成种类更多、力度更大、可持续性更强的政策体系，以实现氢能产业走向市场化、商业化的跃迁。
一、我国氢能产业激励现状与分析
由于产业基础、发展定位、经济状况的差异， 我国各地发布氢能的政策内容以及政策力度不尽相同。按照是否财政激励来分类，氢能产业激励 工具包由财政激励工具和非财政激励工具组成。所有的激励工具区分生产供应和应用两个环节， 其中，应用环节包括交通、工业、发电、储能等应用场景。目前开发的氢能激励工具可以概括为表1 所示内容。从现有的激励工具来看，针对研发生产供应环节以及交通应用场景的财政激励工具较为全面丰富，亟需开发更多的非财政激励工具，面向发电、工业、储能等多元化应用场景。根据百人会氢能中心的不完全统计及分析，我国氢能激励政策主要存在应用场景局限、激励模式单一、边际效益递减、实施细则缺乏等问题。
(一)覆盖场景较为单一，针对多场景应用的激励政策体系有待进一步完善
目前统计到的各省市(区县)出台的 50 个氢能相关政策文件中，激励政策提及最多的主要在研发生产供应环节和交通应用场景，发电、储能相对较少，工业应用场景尚没有确切的激励政策。氢能作为工业、发电行业重要的脱碳路径、颇具潜力的储能方式，影响着我国“双碳”目标的发展进程。当前的氢能激励政策体系，难以对氢能在发电、工业以及储能行业的发展形成强大的助推力。
(二)激励手段较为局限，产业发展没有跳出投资换订单的传统模式
在现有政策中共有 27 项财政激励工具，9 项非财政激励工具，大部分地区主要还是以传统的补贴手段为主，仅有少部分地区创新性地出台非 财政激励工具。除了补贴，在氢燃料电池汽车的应用推广中，目前的购买订单也主要来自地方政府及其平台公司，仍旧没有跳出投资换订单的传统模式。以常见的加氢站建设补贴政策为例，目前一座日加氢能力 1000kg 的加氢站建设补贴平均可达 500 万元，当地方规划 1000 辆氢燃料电池汽车(约配套 20 座加氢站，按燃料电池系统 120kW 单车平均售价150 万元计算)时，车辆购置费用以及加氢站补贴费用两项便高达 16 亿元左右，再加上氢气销售补贴、车辆运营补贴等其它财政补贴， 开展氢能示范推广给地方政府带来了较大的财政压力。为引导产业和平衡财政支出，地方政府往往会要求燃料电池系统或其上下游企业在当地完成产能落地。这种投资换订单的模式，给地方政府和企业均带来了沉重的负担，企业订单的可持续性和政府补贴的可持续性问题成了摆在眼前的难题。
(三)纲领性指导文件自上而下密集发布，氢能配套政策细则仍然缺乏
在百人会氢能中心发布的《构建与“双碳”目标相一致的氢金融体系》报告中，统计从2019 年至2021 年，我国共提出氢能相关政策391 项， 仅 2021 年全年，各地发布的氢能政策就达279 项。截至2021 年末，全国 21 个省、5 个自治区、4 个直辖市发布了氢能产业发展。
在发布的政策中，多个文件明确提出对氢能发展持鼓励、支持的立场，也提出一系列在财政激励和非财政激励的政策导向。但在实际的落地政策统计中可发现，目前仅有部分地区落实了明确的氢能激励政策，多个地区还缺乏具体可实施落地的配套政策细则。
(四)激励工具多出自于经济发达、资源禀赋较好的地区，单一财政激励对产业推动效用不足
据百人会氢能中心统计，多达 34 个城市发布了具体的氢能激励政策实施方案或细则，其中，大部分来自我国东部经济发达地区。从加氢站建设运营以及车辆推广的现状来看，推广成效较好的城市主要集中于京津冀、长三角以及珠三角等经济发达、工业基础完善、消费需求旺盛的地区，也是氢能激励政策的地区，印证了氢能激励政策对产业推广的正向影响。
但根据新车上险数据统计，截至2022年6月，距离首批示范城市群燃料电池汽车推广示范首年已过10个月，第二批示范城市群燃料电池汽车推广示范首年已过 6 个月，然而各个示范城市群普遍存在着车辆示范任务进度较慢的现象，大部分示范城市群的推广任务交付度低于50%，甚至存在着尚未开始交付的情况。示范项目进展缓慢，一方面是地方实施细则缺失、资金拨付不到位、疫情影响下供应链受阻等影响因素导致;另一方面也体现了单一财政补贴手段激励下的边际效用递减，即相同规模的补贴对产业 发展的激励作用越来越小。此外，区域市场仍较封闭、从关键技术到基础设施均未打通，没有形成跨区域连通，示范项目的散点式分布不利于形成大规模应用场景。为此，全国政协副主席、中国科学技术协会主席万钢在世界新能源汽车大会(WNEVC2022)上提出“将燃料电池汽车‘3+2’城市群以及山东‘氢进万家’科技示范项目连接起来，构建跨区域连通的氢能高速公路示范线”。只有示范上规模，企业的降本速度才有望达到预期;经济性逐渐体现，才能驱动企业找到可持续应用推广的场景，为终端用户带来经济价值。
二、国际氢能产业政策启示
作为较早发布氢能战略的经济体，欧盟、德国、美国、日本、韩国、澳大利亚相继出台各项公共政策，通过多维度的激励手段引导氢能产业向好发展，充分引导社会资本向氢能产业配置。借鉴上述经济体的发展经验，对构建可持续的氢能产业激励政策体系具有重要意义。
(一)欧盟:推动融资联盟为氢能战略提供融资支持
2020 年，欧盟发布氢能战略，在提出产业发展目标的基础上，欧盟积极推动相关企业成立融资联盟，为产业发展提供金融支持。《欧盟氢能战略》发布后，来自11个国家的12家天然气输送系统运营商共同发布欧洲氢主干网络计划(European Hydrogen Backbone，EHB)，拟到2040 年建成长达3.97万千米、连接21个欧洲国家的氢气运输网络，69%的氢气运输网络由天然气管网改造而成。EHB 所需总投资预计为430 亿~810 亿欧元，建成后每 1000km 的氢气运输成本仅为0.09~0.17欧元/千克。同年，欧盟委员会也通过了欧盟跨欧洲能源网络法(Regulation on Trans- European Energy Networks，TEN-E)修订案，提出欧洲将不再支持天然气管道的发展，转而支持氢跨境运输网络。
(二)德国:国家氢能基金与创新公共政策协同支持产业发展
2020 年德国发布《国家氢能战略》，德国政府提出氢能专项投资框架，计划到 2026 年向氢产业投入 123.6 亿欧元;德国设立了国家氢能基金，计划为氢能提供 90 亿欧元资金支持。财税方面，德国《可再生能源法(2021)》首次提出支持绿氢的生产和工业使用，减免用于绿氢制取的可再生能源附加费，减免幅度可达 85%甚至100%。值得一提的是，德国还将试点碳差价合约(Carbon Contract for Difference，CCfD)，即由政府补足合约约定的碳价格与碳市场交易价格的差额，此举能够显著降低碳市场价格波动的风险，继而保障绿氢企业的投资回报。
(三)美国:需求激励政策促进产业扩容
2021 年 11 月，美国总统拜登签署《基础设施投资和就业法案》(Infrastructure Investment & Jobs Act，IIJA)，授权拨款 95 亿美元用于清洁氢的研发、示范项目建设等。2021 年5月，美国财政部发布了“绿皮书”，提出为燃料电池厂提供投资成本 30% 的投资税收抵免;对天然气管道改造和储氢项目提供税收减免等。
需求侧激励协同促进燃料电池设备快速发展。美国政府还为住宅燃料电池、液氢燃料提供消费税抵免。在燃料电池汽车方面，消费者购买指定的轻型燃料电池汽车可获得高达 8000 美元的退税抵扣;重型燃料电池汽车也可享受一定的退税抵扣。美国加利福尼亚州清洁车辆补贴项目(The Clean Vehicle Rebate Project，CVRP)为购买或租赁燃料电池汽车提供补贴，最高可达4500美元，符合条件的低收入家庭还可以获得额外的 2500美元的补贴。燃料电池车车主还可享有无条件使用拼车专用道、免过桥费、免费加氢(预充 4000 美元)、免费租车、零利率车贷等多项优惠扶持政策。
(四)韩国:政府投资支持氢能基础设施建设
2020 年初，韩国工业能源部发布《2020 年新能源和可再生能源技术开发利用和行动计划》，投资 187 亿韩元用于加氢站建设、燃料电池等的研发。在燃料电池车方面，韩国中央和地方政府提供了购车补贴，对市场需求的扩展起到了关键作用，韩国燃料电池车保有量从2019年到 2020年翻了一番。在加氢站方面，韩国政府自2019年起为新建加氢站提供 30 亿韩元的建设补贴，为存续加氢站提供上一年运营费用66%的运营补贴;减免50%的国有土地租赁费，还为民营加氢站提供长期低息贷款。韩国贸易、工业和能源部联合韩国天然气、韩国现代等13家大型企业成立了一家名为HyNet的特别公司推动加氢站建设，该公司计划到 2022 年投资1350亿韩元建造100座加氢站。
(五)日本:政府基金引领氢能技术创新
日本政府将氢定义为零碳能源。政府重点关注氢发电涡轮机、燃料电池汽车和氢还原冶金等日本公司拥有全球竞争力的技术领域，对燃料电池生产企业提供最高 10% 的税额抵扣或 50% 的特别折旧优惠。
日本将氢能产业划分为研发、验证、加大引进和削减成本、自主商用四个产业成长阶段，由政府基金率先支持氢能创新技术，逐步引入市场化资金，扩大需求的同时促进产业规模化，最终实现氢能产业市场化发展 。此外，日本政府依托新能源产业技术综合开发机构(NEDO)成立了2万亿日元的“绿色创新基金”，“建设氢能社会”被列为重点支持领域，力争到 2030 年将每立方制氢成本降低至 30日元甚至20日元，在考虑环境价值的情况下使氢发电成本与天然气发电成本持平。
三、进一步完善我国激励体系工具的政策建议
从 2019 年氢能首次被写入政府工作报告至今，我国持续加速布局氢能产业，在电解槽、储氢瓶、燃料电池电堆、膜电极、质子交换膜和催化剂等氢能制储输用的关键技术、核心产品均取得突破性进展。但值得注意的是，氢能技术链条长、难点多，现有技术经济性仍不能完全满足下 一步商业化的需求，仍需积极推进氢能与燃料电池技术的全面成熟化与工业化、促进氢能在交通、工业、储能等重点应用领域的大规模市场渗透，获得国际话语权。近期，氢能产业逐渐陷入了驱动力不足、政府企业双疲惫的局面，导致规模化应用推广不及预期以及产业链降本速度相对缓慢。这有来自政策、技术、经济性等诸多方面的原因。其中，政策在产业发展市场期具有重要的导向作用，未来要实现氢能的可持续发展，还需要从以下几点进一步完善我国的氢能政策体系。
一是，进一步完善氢能激励政策，促使政策更多向技术研发和产业化、基础设施建设方面倾斜，加速氢能产业的降本。目前我国氢能产业尚不具备经济性，主要原因在于多项关键技术尚未实现大规模应用、基础设施建设仍然薄弱、产业化程度仍然不足，氢能还未出现经济性拐点。一方面，要延续当前注重研发生产供应环节的政策激励;另一方面，要加大对加氢站、氢运输、制氢厂等氢能基础设施建设的政策倾斜，增加用氢的便利性，刺激市场端的用氢需求，推动氢能的规模化利用和用氢成本的下降。
二是，促进相对单一的以补贴为主的政策体系，转向多元化的财政激励与非财政激励相结合的政策体系，逐步引导氢能降低对“财政补贴”的依赖。目前我国各省市(区县)政府多以补贴、税收优惠等财政补贴为主，此类模式往往能在产业发展初期发挥较好的激励作用，但从长期来看难 以具备持续性。未来，需要在路权、通行便利等方面提高消费者的使用体验，以及通过配置营运指标、公共部门采购和更新置换等强制性手段扩大需求，丰富氢能的非财政激励政策，促进相对单一的补贴为主的政策体系转向多元化。此外，需要引导氢能产业走向公众消费、社会消费，让氢能产业从“财政补贴、政府买单”为主的局面转变成“终端用户以及市场买单”。鼓励政府做好跨区域互联互通的基础设施统筹规划，引导央企和大型企业带头投资氢能基础设施建设，可以适当放宽在氢能产业用地、流程审批等方面的限制; 此外，地方政府引导基金可作为主要发起方，吸引社会各方力量共同设立氢能发展基金，引导更多的社会资本进入氢能产业链。
三是，拓展氢能的激励政策覆盖面，完善工业、发电、储能应用场景的激励政策体系。在应用端，目前我国氢能的激励政策大部分集中在交通运输领域。但事实上，工业领域是我国氢能消费量最大的应用场景，发电和储能也有巨大的发展潜力。未来氢能要实现规模化、可持续发展，离不开氢能应用场景的发展壮大。因此，现阶段亟需完善工业、发电、储能等应用场景的氢能激励政策。在工业方面，推动形成绿氢替代炼钢、石油炼化、煤化工应用场景中高碳原料的激励政策，降低工业领域整体碳排放强度，探索全国碳交易市场中通过绿氢使用抵消钢铁、石化、化工等行业的碳配额机制，选取合适的氢应用场景开发国家核证自愿减排量 CCER。在发电方面，鼓励家庭热电联供以及边远地区的分布式氢燃料电池发电，除了探索氢燃料电池装备的投资补贴外，可以对设备安装、回收给予政策支持，推动“氢进万家”等氢能社区的建设发展。在储能方面，鼓励地方政府对可再生能源项目设置相应比例的储能配套，其中，可以对氢储能给予更多的政策倾斜，对适合发展氢储能的地区，可规定储能配套中需要建设相应比例的氢储能设施。
四是，借鉴国际经验，综合利用政府基金等多种方式提升对氢能产业的投融资支持。从欧盟、 德国、美国、日本、韩国等先进经济体的发展经 验不难看出，综合运用政府投资、政府基金、融资联盟、碳差价合约、需求激励措施、金融支持等各类支持工具，形成政策激励工具箱，推动产业尽快实现规模化、市场化发展作用。结合我国情况，可考虑将氢能纳入国家绿色发展基金支持范围;发挥财政资金杠杆作用，鼓励地方政府设 立政府引导性基金;探索出台氢燃料电池车营运补助、过路费减免等需求导向的激励政策;将氢能产业全面纳入绿色金融分类标准，引导金融机 构予以定向支持。多措并举，为氢能产业可持续发展提供持久的推动力。